Innovation und Aufsicht 2019
SFMA antwortete auf die zahlreichen Anfragen zu „Stable Coins“-Projekten mit einer Ergänzung zu seinen Richtlinien für Initial Coin Offerings. Mittlerweile stößt auch die FinTech-Lizenz auf Interesse.
Die Blockchain-Technologie beschäftigte die SFMA weiterhin intensiv und das Interesse an Initial Coin Offerings (ICOs) blieb hoch (52 Anfragen). Einerseits lag der Fokus verstärkt auf Projekten im Zusammenhang mit „Stable Coins“, also mit Vermögenswerten verknüpften Blockchain-basierten Tokens, und andererseits auf vielfältigen Anwendungen mit Schnittstellen zu den Finanzmärkten, die auf Basis der Blockchain-Technologie betrieben werden. Darüber hinaus befasste sich die SFMA intensiv mit dem Libra-Projekt und den Anfragen zur kürzlich in Kraft getretenen FinTech-Lizenz.
FinTech-Lizenz
Die FinTech-Lizenz wurde per Novelle des Bankengesetzes am 1. Januar 2019 eingeführt. Diese neue Konzessionskategorie erlaubt die Annahme öffentlicher Einlagen bis zu CHF 100 Mio., sofern diese Einlagen nicht angelegt und nicht verzinst werden. Darüber hinaus können Konzessionsinhaber von erleichterten Anforderungen im Vergleich zur klassischen Banklizenz profitieren, beispielsweise hinsichtlich der erforderlichen Kapitalausstattung oder Kontrollfunktionen. Die neue Lizenzkategorie stößt im In- und Ausland auf großes Interesse, was regelmässig zu Anfragen bei der SFMA führt. Die meisten Anfragen, die bei der SFMA eingingen, kamen von Unternehmen, die Dienstleistungen im Bereich Zahlungs-, Wechsel- und Depotdienstleistungen anbieten und darüber hinaus öffentliche Einlagen entgegennehmen möchten. Neben mehreren Briefings und beabsichtigten Anträgen sind bei der SFMA bereits einige ordnungsgemäße Anträge für die Erteilung einer FinTech-Lizenz eingegangen. SFMA rechnet mit der Erteilung der ersten FinTech-Lizenz im ersten Halbjahr 2020.
Anfragen zu Blockchain-basierten Geschäftsmodellen
SFMA hat im Februar 2018 seine Richtlinien für Anfragen zu ICOs veröffentlicht. Darin werden die Mindestinformationsanforderungen für ICO-Anfragen definiert und die angewandten Grundsätze dargelegt; Es hat auch die verschiedenen Token-Typen klassifiziert. Die Zahl der Anfragen im Zusammenhang mit ICOs geht mittlerweile deutlich zurück. Dies liegt zum einen daran, dass die Zahl der Projekte aufgrund der Marktentwicklung zurückgeht (insgesamt 94 gegenüber 184 im Vorjahr), zum anderen haben die Richtlinien Transparenz und Rechtssicherheit geschaffen. Auffällig ist, dass bei der SFMA vermehrt Anfragen eingereicht werden, die neue und herausfordernde Rechtsfragen (z. B. zu „Stable Coins“) beinhalten. SFMA beobachtet zunehmend die Entwicklung der Geschäftsaktivitäten im Zusammenhang mit der Distributed-Ledger-Technologie (DLT) und Wertpapieren. Dabei stellen sich anspruchsvolle Fragestellungen rund um den Handel, die Verwahrung und die Abwicklung unterschiedlicher Token-Typen auf unterschiedlichen Transaktionssystemen. Bei einer Verwahrungs- und Abwicklungstätigkeit im Zusammenhang mit Wertpapieren stellt sich grundsätzlich die Frage einer möglichen Bewilligungspflicht als Zentralverwahrer gemäß Art. Art. 61 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes (FINfraG). Im Zusammenhang mit den Initiativen zur Etablierung DLT-basierter Handels- und Nachhandelsdienstleistungen befindet sich die SFMA in Gesprächen mit einer Reihe von Initiatoren. Dabei prüft die SFMA insbesondere, ob die geplanten Dienstleistungen in den Anwendungsbereich des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes (FINfraG) fallen. Obwohl neue Technologien die Kombination mehrerer Infrastrukturdienstleistungen (z. B. Handel und Nachhandel) ermöglichen, sieht das FinfraG derzeit aus Risikogründen eine Trennung der Infrastrukturdienstleistungen auf mehrere Rechtseinheiten und Konzessionsinhaber vor. Dies führt dazu, dass für entsprechende Projekte ggf. mehrere unterschiedliche Lizenzen zur Erbringung von Infrastrukturdienstleistungen eingeholt werden müssen. Nicht zuletzt um den neuen technologischen Möglichkeiten Rechnung zu tragen, hat der Bundesrat mit dem Blockchain-Bericht und dem Regulierungsprojekt zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Blockchain/DLT bereits einige Änderungsvorschläge zu den gesetzlichen Bestimmungen vorgelegt. Insbesondere soll mit dem DLT-Handelssystem eine neue Bewilligungskategorie im FinfraG für Institutionen geschaffen werden, die den Handel, die Abwicklung und die Verwahrung von Wertpapieren unter einer einzigen juristischen Person bündeln möchten.
„Stable Coins“
SFMA beobachtete im Jahr 2019 einen Anstieg der Zahl von Projekten zur Schaffung sogenannter „Stable Coins“. Ziel solcher Projekte ist es, die bisher für Krypto-Payment-Tokens wie Bitcoin und Ether typischen Wertschwankungen zu minimieren, indem der Token an bestimmte Vermögenswerte wie Fiat-Währungen, Rohstoffe, Immobilien oder Wertpapiere gekoppelt wird (siehe unten). Der Token kann beispielsweise einen Anspruch auf einen Franken, ein Gramm Gold, einen Anteil an einem Immobilienportfolio oder eine bestimmte Menge einer Ware vermitteln. Die SFMA hat im September des Berichtsjahres eine Ergänzung zu ihren Richtlinien für Anfragen zu ICOs veröffentlicht, die Hinweise darauf enthält, wie sie „Stable Coins“ im Rahmen ihres Aufsichtsauftrags nach schweizerischem Aufsichtsrecht beurteilen wird. Auch bei der aufsichtsrechtlichen Behandlung von „Stable Coins“ wendet die SFMA den Grundsatz der Technologieneutralität an. Es legt den Fokus dabei auf die wirtschaftliche Funktion und den Zweck eines Tokens (Substance over Form) und folgt dem bewährten Prinzip „Gleiche Risiken, gleiche Regeln“ sowie den Besonderheiten des Einzelfalls. Die SFMA hat in ihren Richtlinien die „Stable Coins“ nach der Art des verknüpften Vermögenswerts in Fallgruppen eingeteilt und eine indikative aufsichtsrechtliche Klassifizierung vorgenommen. Den Fallgruppen (bezogen auf Währungen, Rohstoffe, Immobilien und Wertpapiere) ist gemeinsam, dass sie aufgrund der üblicherweise vorgesehenen Zweckbestimmung von „Stable Coins“ als Zahlungsmittel fast immer dem Geldwäschegesetz unterliegen. Je nach Fallgruppe stellt sich die Frage, ob es sich bei den übertragenen Ansprüchen um eine bankrechtliche Einlage oder um eine kollektive Kapitalanlage handelt. Besteht anstelle eines Anspruchs ein alternativer Stabilisierungsmechanismus, können auch andere Finanzmarktgesetze, insbesondere das FinfraG für den Betrieb von Zahlungssystemen, relevant sein. Die ergänzten ICO-Richtlinien wurden sowohl von den Medien als auch von den verschiedenen internationalen Normungsgremien, an denen die SFMA beteiligt ist, aufgegriffen und diskutiert. Die indikative regulatorische Klassifizierung von „Stable Coins“ wurde in der Branche begrüßt.
Libra
Am 18. Juni 2019 veröffentlichte Facebook erstmals öffentliche Informationen über das Libra-Projekt, das aufgrund des Sitzes der Libra Association in Genf einen starken Bezug zur Schweiz hat. Wie Libra finanzmarktrechtlich eingestuft wird und welche zusätzlichen Anforderungen ggf. an sie gestellt werden, ist daher sowohl für den Finanzplatz Schweiz als auch – im Erfolgsfall des Projekts – für den Schutz der Finanzmarktteilnehmer weltweit von erheblicher Bedeutung. Das Projekt wird daher auf internationaler Ebene intensiv beobachtet. In ihrer Medienmitteilung vom 11. September 2019 bestätigte die SFMA, dass die Libra Association die SFMA um eine Einschätzung gebeten hat, wie sie das Projekt regulatorisch nach Schweizer Aufsichtsrecht einordnen würde. Die SFMA weist hier darauf hin, dass ein solches Projekt unter die Finanzmarktinfrastrukturregulierung fallen würde und nur eine Zahlungssystemlizenz nach FinfraG sowie zusätzliche Anforderungen erfordern würde. Die regulatorischen Anforderungen an Zahlungssysteme in der Schweiz basieren auf den geltenden internationalen Standards, insbesondere den Prinzipien für Finanzmarktinfrastrukturen (PFMI). Die SFMA erklärte in ihrer Pressemitteilung außerdem, dass die geplante internationale Ausrichtung des Projekts ein international abgestimmtes Vorgehen erfordere und die Definition von Anforderungen (z. B. zur Geldwäschebekämpfung) auch international erfolgen solle.
Blockchain-Finanzdienstleister
Ende August erteilte die SFMA erstmals zwei Blockchain-Finanzdienstleistern jeweils eine Lizenz für die Tätigkeit als Bank und Wertpapierhändler. Die Aufnahme der Geschäftstätigkeit war wie üblich an verschiedene Bedingungen und Auflagen geknüpft, die eine ordnungsgemäße Geschäftsstruktur gewährleisten sollten.
Die SFMA hat bereits im Konzessionsverfahren unter anderem besonderes Augenmerk auf die kryptospezifischen Risiken gelegt. Im Zusammenhang mit den operationellen Risiken war die Definition strenger Kriterien und Kontrollprozesse erforderlich. Im Hinblick auf die sichere Verwahrung von Tokens wurde die technologische Infrastruktur der beiden Antragsteller, auch mit Unterstützung der zuständigen Lizenzprüfer, einer umfassenden Prüfung unterzogen, um den erhöhten IT- und Cyberrisiken ausreichend zu begegnen. Das Geschäftsmodell der Blockchain-Finanzdienstleister impliziert darüber hinaus die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit mit externen technischen Dienstleistern. Besonderes Augenmerk wurde daher auch auf die Outsourcing-Risiken gelegt.
Zahlungen auf der Blockchain
Schließlich birgt die der Blockchain-Technologie innewohnende Anonymität ein erhöhtes Geldwäscherisiko. Vor diesem Hintergrund hält die SFMA in der Guidance 02/2019 „Zahlungen auf der Blockchain“ fest, dass sie auch die geltenden Schweizer Vorschriften zur Übermittlung der im Zahlungsverkehr erforderlichen Informationen im Blockchain-Bereich technologieneutral anwendet. Hinsichtlich der Anwendung der Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäsche sind keine Lockerungen gegenüber dem klassischen Zahlungsverkehr vorgesehen. Diese etablierte Praxis gilt ausnahmslos und ist damit eine der strengsten weltweit. Ausnahmen gelten jedoch dort, wo die Einhaltung der geltenden Bestimmungen nicht möglich ist, weil auf der Blockchain noch kein System zur Verfügung steht, das die Übermittlung der im Zahlungsverkehr erforderlichen Informationen ermöglicht: Beispielsweise dürfen die von der SFMA beaufsichtigten Institutionen Kryptowährungen und andere Token an externe Wallets ihrer eigenen Kunden senden, die bereits identifiziert wurden und Kryptowährungen und Token von diesen Kunden akzeptieren.
Zusammenarbeit bei Regulierungsprojekt zur Verbesserung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für Blockchain und DLT
Der Bund Der Rat möchte die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Blockchain-/Distributed-Ledger-Technologie (DLT) durch Änderungen des Bundesgesetzes weiterentwickeln. Die SFMA arbeitet aktiv an diesem Regulierungsprojekt mit und legt großen Wert auf Technologieneutralität und Rechtssicherheit. Eines der Kernthemen dieses Regulierungsvorhabens betrifft die Trennung von Kryptowährungen während des Insolvenzverfahrens des Dienstleisters. Dies ist angesichts des Fehlens öffentlicher Einlagen und aufgrund einer etwaigen Genehmigungspflicht nach dem Kreditwesengesetz wichtig, sofern ein Vermögenswert von der Insolvenzmasse getrennt werden kann. Die SFMA hat in ihrer Stellungnahme zum Vernehmlassungsentwurf des Bundesrates Stellung genommen.
(Aus dem Geschäftsbericht 2019)